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“在肯定平台监管取得前所未有的成绩的同时，还要正确认识和把握资本的特性和行为规律。没有资本的生长，就不可能有经济的增长。”

2021年12月17日，在南方都市报举办的“2021啄木鸟数据治理论坛”上，中国政法大学副校长兼数据法治研究院院长时建中就平台经济年内受到的反垄断调查提出了自己的看法。

时建中呼吁，反垄断执法一定要常态化。只有常态化执法，才能向市场发出清晰的信号，才能引导和规范平台经济健康发展，才能让市场对法治建立起更加可靠、稳定、持续的预期。

在这场有民法学者、经济法专家、企业代表参与的研讨会上，如何监管互联网平台以及强监管之下平台会面临哪些合规调查，始终是焦点话题。

2021啄木鸟数据治理论坛现场。 （受访者/图）

一年开出千万级罚单14起

反垄断的大幕拉开可以追溯至2020年“双十一”的前一天，国务院反垄断委员会发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》征求意见稿，这是国内首个规范平台经济垄断行为的政策文件。

此后，中央层面多次表态加强反垄断监管。多部门在2021年频频就反垄断发声，负责反垄断执法的市场监管总局将2021年视为反垄断工作的“大年”。

南方周末记者注意到，从2020年12月1日到2021年12月1日，市场监管总局反垄断局官网上公布的行政处罚案例共计122起，开出千万级罚单的案件共14起。其中，阿里巴巴被罚182.89亿元，创下了中国反垄断罚金的最高纪录。“阿里案”也被视为防范平台垄断的重要标志。

经市场监管总局调查，自2015年以来，阿里滥用该市场支配地位，对平台内商家提出“二选一”要求，禁止平台内商家在其他竞争性平台开店或参加促销活动，并借助市场力量、平台规则和数据、算法等技术手段，采取多种奖惩措施保障“二选一”要求执行，维持、增强自身市场力量，获取不正当竞争优势。

有法律专家向南方周末记者分析，因为“二选一”走得太过头了，以至于影响了平台经济创新发展，侵害了平台内商家的合法权益，损害了消费者利益。

实际上，阿里巴巴之所以遭受巨额罚单，在监管者看来，是因为它构成了反垄断法第十七条第一款第（四）项禁止“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为。

前述122起行政处罚案例中，像阿里这样被认定为滥用市场支配地位的有11起。在清华大学智能法治研究院院长助理、助理研究员刘云看来，这说明监管方的态度是审慎的。

在“2021啄木鸟数据治理论坛”上，刘云提到，公布的处罚案例基本上可以分为两类，除了滥用支配地位案外，数量最多的是违法实施经营者集中案。

一般来说，市场中的投资并购是企业扩展商业版图的重要方式。然而，有些商业巨头通过收购初创企业，消灭竞争对手，进而形成并维持垄断地位，这种行为被称作“扼杀式并购”。

作为反垄断监管的主要抓手，经营者集中审查是一道重要的防护。2021年公布的典型案例，就包括虎牙与斗鱼合并被叫停，腾讯被责令解除网络音乐独家版权。

南方都市报发布的《平台经济反垄断监管观察报告》显示，市场监管总局公布的87起违法实施经营者集中处罚案例中，腾讯一共拿到了23张罚单。如果算上腾讯音乐集团并购案，一共被处罚款1200万，其次是阿里。

当天参加论坛的对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可在论坛上提醒，无论是滥用市场支配地位，还是违法实施经营者集中，监管者都要注意，反垄断的目标不应该是管住大企业，而是监管大企业内部的反竞争行为。

“不能把反垄断法作为唯一的机制”

实际上，在即将过去的2021年，不仅是中国，海外平台经济也迎来了强力监管。

南方周末记者不完全统计，2021年，四大科技巨头谷歌、苹果、Facebook、亚马逊涉及垄断相关的案件新增34起。其中，英国启动调查的数量就有7次。截至目前，谷歌累计罚款已超过100亿美元。欧美之外，印度、土耳其、韩国、巴西、俄罗斯也纷纷加入平台经济治理大潮。

相较于海外的探索，中国对平台经济的监管到底是松还是严？中国传媒大学人类命运共同体研究院副院长王四新在论坛上表示，如今，监管者的出手力度正在不断加大，覆盖的范围也在不断地加宽，从而被认为监管越来越严。

“但实际上这个看法本身并不一定成立，同时也不严谨。”王四新解释，我们可以把它看作中国政府正在全力构建一种新的文明形态，或者说把原有的文明形态向数字文明往前提升，各方面的迹象表明国家正在做这方面的工作。

许可则从另外一个角度理解“松”和“严”。在他看来，从2021年实践来看，越来越多的监管深入到了平台内部，比如算法、数据还有经营模式。“这不一定是坏事，因为有利于实现精准化监控。”许可说，但是平台责任怎么界定，可能还需要时间检验。

对中国平台经济而言，强化反垄断是近两年有关部门实施监管的主要特征之一。其中，最受关注的无疑是对反垄断法的修订。

2021年10月23日，反垄断法修正草案全文公布。对比现行反垄断法，草案开篇第一条总则中，在原有的四大立法目的中，新增“鼓励创新”，这被解读为，这项修改体现了现阶段严格执法的内核还是要鼓励平台经济发展。

时建中表示，如果说我们把反垄断法作为治理机制，在治理平台经济领域时，就需要牢牢记住反垄断法的立法目的，这样才能有更准确的适用。在他看来，目前，社会上确实存在着反垄断法能包治百病的错误想法。

比如，实践中，不加区分合同纠纷与垄断纠纷，甚至把合同纠纷认定为垄断协议，可能就会导致扩大化的问题。这样既提高不了效率，也鼓励不了创新。

时建中认为，经过近些年的探索，中国对平台经济的发展和竞争规律，已经有了逐步清晰的认识。特别是最近一年集中的反垄断执法，也包括其它执法行动，已经积累了可贵的经验，有些经验已经上升为规范性文件，执法队伍也得到了锻炼。